Indien een bestuursorgaan een besluit vaststelt dan kan hierdoor schade worden veroorzaakt.
Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen schadevergoeding bij onrechtmatige daad en bij rechtmatige overheidsdaad.
Het vergoeden van een schadevergoeding kan via een zelfstandig (zuiver) of via een onzelfstandig (onzuiver) schadebesluit plaatsvinden. Van een zelfstandig schadebesluit is sprake, indien het los van het schadeveroorzakende besluit wordt vastgesteld. Van een onzelfstandig schadebesluit is daarentegen sprake, indien in het kader van de besluitvorming tevens een financiële belangenafweging heeft plaatsgevonden.
Ten aanzien van het zelfstandig schadebesluit, dat niet op een rechtsgrond (titel) is gebaseerd, dient nog op het volgende te worden gewezen. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding van schade, die veroorzaakt zou zijn binnen het kader van de uitoefening van dat orgaan van een aan het publiek recht ontleende bevoegdheid- ook indien dat verzoek niet op een specifieke wettelijke grondslag is gebaseerd- een publiekrechtelijke handeling en dus een besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb (materiële connexiteit zie: ABRS 6 mei 1997, AB 1997, 229, Van Vlodrop). Verder geldt als eis, dat de bestuursrechter zich slechts bevoegd acht kennis te nemen van de zaak, indien tegen het schadeveroorzakende besluit ook beroep op de bestuursrechter heeft opengestaan (processuele connexiteitseis). Hierbij dient nog te worden gewezen op het aspect van de formele rechtskracht. Indien het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden dient van de rechtmatigheid van dit besluit te worden uitgegaan, zowel voor wat betreft de totstandkoming als voor wat betreft de inhoud.
Onrechtmatig genomen besluit.
- Indien een besluit van een bestuursorgaan wordt vernietigd dan kan de schade worden verhaald:
op grond van artikel 8:73 Awb; de schade dient dan als nevenvordering te worden ingediend in de procedure tegen het schadeveroorzakende besluit; - via een onzelfstandig schadebesluit (Paul Krugerbrugarresten, ARRS 12 januari 1982, AB 1982, 299 en 22 november 1983, AB 1984, 154); thans strijd met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, Awb;
- via een zelfstandig schadebesluit; het verzoek moet worden ingediend bij het bestuursorgaan dat ook het schadeveroorzakende besluit heeft vastgesteld (Esso Nederland BV/gemeente Amersfoort, AB 1999, 414);
- op grond van een vordering op grond van een onrechtmatige daad als bedoeld in artikel 6:162 BW (zie arresten HR 1 oktober 1999, Van Dijck/gemeente Venray, AB 2000, 5 en 17 december 1999, NJ 2000, 87, Raatgever/gemeente Groningen).
Bij de beoordeling van een vordering op grond van een onrechtmatig genomen besluit dienen door de bestuursrechter dezelfde criteria te worden gehanteerd als bij een civielrechtelijke vordering. Dit betekent, dat het bestuursorgaan moet hebben gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsnorm; deze rechtsnorm dient ter bescherming van het belang van degene, die de schade heeft geleden (relativiteitseis) er voldoende causaal verband moet zijn tussen de handeling en de geleden schade er schade moet zijn.
NB: tegen feitelijke handelingen (uitzondering Ambtenarenwet 1929), algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels en voorbereidingshandelingen kan in beginsel geen bezwaar en beroep worden ingediend, zodat schade slechts via de civielrechtelijke weg kan worden verkregen.
Rechtmatig genomen besluit.
a. op basis van een wettelijke grondslag.
Het gaat om zelfstandige schadebesluiten. Voorbeelden hiervan zijn artikel 6.1 van de Wro, artikel 15.20 en 15.21 Wet milieubeheer, artikel 6.3 Wet natuurbescherming en artikel 7.14 Waterwet. Hierbij speelt niet het probleem van de formele rechtskracht. In feite is een besluit, dat is genomen op grond van een wettelijke grondslag ook een zelfstandig schadebesluit.
Specifieke regelingen zijn opgenomen in de Onteigeningswet en in de Waterstaatswet 1900. Op grond van deze wetten dient een volledige schadeloosstelling te worden gegeven.
b. op basis van beleid.
Als voorbeelden kunnen worden genoemd een nadeelcompensatieregeling of –verordening, zoals de beleidsnota van de gemeente Rotterdam over de aanleg van de metrotunnel (Willemsspoortunnel) en de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014.
Nadeelcompensatie is een schadevergoeding in geld of natura, die door een bestuursorgaan wordt toegekend of gewaarborgd ter zake van nadelen die ontstaan als gevolg van in beginsel rechtmatig overheidshandelen. Hierbij dient te worden gedacht aan de uitvoering van wegreconstructies, de aanleg van wegen en dergelijke, waardoor bijvoorbeeld omzetdaling ontstaat.
c. zelfstandig schadebesluit.
Ervan uitgaande, dat de vordering niet op een wettelijke grondslag is gebaseerd en het schadeveroorzakende besluit formele rechtskracht heeft verkregen dan dient te worden uitgegaan van de rechtmatigheid van dit besluit, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden. Het verzoek tot het nemen van een zelfstandig schadebesluit zal dan ook op deze grond worden afgewezen (zie ABRS d.d. 6 juni 1999, JG 00.0037, Van Gelder/staatssecretaris VROM en rechtbank Leeuwarden d.d. 24 augustus 1999, reg. nr.: Awb 98/378).
d. op basis van het beginsel van de “Egalité devant les charges publiques”.
Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak ligt dit beginsel mede ten grondslag aan artikel 3:4, tweede lid, Awb (zie ABRS 18 februari 1997, AB 1997, 143, provincie Noord Brabant/Beurskens). Probleem hierbij vormt de formele rechtskracht, zoals in de inleiding en hierboven onder c. is geschetst.
NB: Ondanks de rechtmatigheid van een besluit kan het bestuursorgaan toch onrechtmatig handelen op grond van 6:168, eerste lid, BW, indien wordt nagelaten een schadevergoeding toe te kennen aan een beperkte groep gelaedeerden, die onevenredige schade heeft geleden (zie HR 18 januari 1991, AB 1991, 241, Leffers/De Staat).