In deze uitspraak handelt het om het vervallen van bebouwings- en gebruiksmogelijkheden op het eigen perceel van aanvragers. Aanvragers zijn blooteigenaar van in erfpacht uitgegeven agrarische percelen. In een eerdere uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3005) was al uitgesproken dat aan de blooteigenaren geen passieve risicoaanvaarding kon worden tegengeworpen, omdat zij niet vrijelijk over het perceel hebben kunnen beschikken en evenmin waren zij feitelijk in staat om de erfpachter te verplichten om van de onder het bestemmingsplan “Buitengebied” bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden gebruik te maken om aldus te voorkomen dat er planschade zou ontstaan.
In het vervolg van deze procedure is onder meer de vraag aan de orde welke drempel of korting vanwege het normale maatschappelijke diende te worden toegepast. De adviseur van burgemeester een wethouders adviseerde het college om een drempel van 3 % toe te passen. Het college past een afwijking van dit advies een korting van 50 % toe, hetgeen neerkomt op een drempel van circa 26 %. Daar waar bij indirecte planschade de Afdeling in beginsel een bovengrens van 5 % hanteert bedraagt in casu de drempel circa 26 %. Indien de feiten en omstandigheden die tot deze conclusie hebben geleid worden beoordeeld valt deze uitkomst mijns inziens te billijken.
De drempel van 3 % wordt door de adviseur als volgt gemotiveerd. De situatie dat een bestemmingsplan beperkingen met zich brengt voor eigenaren is volgens de adviseur – afgezet tegen een gewone wijziging van de bestemming van gronden aan de hand van actuele ruimtelijke inzichten – een minder vanzelfsprekende ontwikkeling en daarom slechts deels als een normale maatschappelijke ontwikkeling aan te merken. Verder gaf de structuur van de omgeving niet direct aanleiding om te veronderstellen dat de aanwendingsmogelijkheden voor het realiseren van glastuinbouw zouden vervallen. Dat zou alleen anders zijn als er in de omgeving geen glastuinbouw aanwezig was en het slechts om een sanering van theoretisch aanwezig ‘papieren glas’ ging. Het gemeentelijke en provinciale beleid is al meer jaren gericht op concentratie van glastuinbouw in andere gebieden dan waar de gronden van appellant c.s. gelegen zijn. Daarmee past de ontwikkeling volledig binnen het gemeentelijke en provinciale beleid. Duidelijk is wel dat de ontwikkeling heeft geleid tot een schade van substantiële of bovenmatige omvang.
De adviseur komt tot de conclusie dat het hanteren van een hoge drempel of een hoge korting op het schadebedrag, dan wel het geheel voor eigen risico laten van de schade, niet voor de hand ligt. Daarvoor wordt in onvoldoende mate aan de relevante toetsingscriteria voldaan. Slechts aan één van de criteria wordt zeer duidelijk voldaan, namelijk dat de ontwikkeling binnen het ruimtelijke beleid past.
32. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het nader advies van de SAOZ onvolledig is, omdat de SAOZ bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico niet alle omstandigheden die daarvoor van belang zijn bij haar advisering heeft betrokken. Hoewel de schade aanzienlijk is, bestaat aanleiding de schade niet volledig te vergoeden, gelet op het volgende.
33. Volgens het college had het perceel uitsluitend een beleggingswaarde en geen gebruikerswaarde. De bloot eigendom verschafte appellant c.s. een zekere opbrengst, namelijk de canon van de erfpachter. Op de peildatum was de canon aanzienlijk lager dan de canon waarop appellant c.s. op grond van de erfpachtvoorwaarden, neergelegd in erfpachtakte, aanspraak konden maken. In plaats van 5 procent van de vrije marktwaarde ontvingen zij vóór de peildatum een canon van slechts 0,4 procent van de vrije marktwaarde. Volgens het college is er een grote discrepantie tussen de maximale marktwaarde die de bloot eigendom had en de mate waarin appellant c.s. die waarde te gelde hebben gemaakt door een marktconforme canon te vragen. Daarnaast wijst het college erop dat de planologische verandering feitelijk geen nadelige gevolgen heeft gehad voor de canon. Na de planologische verandering is de canon zelfs verhoogd naar 2,5 procent van de vrije marktwaarde. Het nieuwe bestemmingsplan stelde de erfpachter nog steeds in staat glastuinbouw uit te oefenen op het perceel. De waardevermindering van het perceel bestond op de peildatum vooral in de daling van de verwachte – toekomstige – waarde van de grond op het moment dat het recht van erfpacht zou eindigen. Verder loopt de eigenaar een zeker risico door zijn gronden in erfpacht uit te geven. De eigenaar dient er in algemene zin rekening mee houden dat op enig moment het planologische regime in nadelige zin kan wijzigen of dat ten tijde van de uitgifte van erfpacht toegestane gebruiksmogelijkheden kunnen worden beperkt. Van belang is ook welke tegemoetkoming een volledig eigenaar in vergelijkbare situaties zou ontvangen. Het algemene rechtsbeginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten impliceert niet alleen dat de ene persoon niet onevenredig slechter mag worden behandeld dan anderen, maar ook dat die persoon niet onevenredig beter wordt behandeld, wanneer hij te maken krijgt met publieke lasten. Dat aan appellant c.s. niet mag worden tegengeworpen dat zij het risico van de planologische verslechtering passief hebben aanvaard, laat onverlet dat dat anders was geweest, indien zij volledig eigenaar van het perceel waren geweest. Omdat een volledig eigenaar geen tegemoetkoming zou hebben ontvangen en de na de peildatum gewijzigde canon de helft was van de canon die appellant c.s. op grond van de erfpachtvoorwaarden hadden kunnen vragen, stelt het college de omvang van het normale maatschappelijke risico op 50 procent van de door Noordam begrote waardevermindering.
Appellant c.s. voeren aan dat het college ten onrechte is afgeweken van het toepasselijke toetsingskader bij het normale maatschappelijke risico. Ook is, zo voeren zij aan, het college ten onrechte afgeweken van het advies van de SAOZ, omdat die afwijking er slechts op neerkomt dat het college zich niet kan vinden in de waardering van de verschillende factoren door de SAOZ. Verder voeren appellant c.s. aan dat zij hebben geprobeerd om een hogere canon vast te stellen, maar dat die canon uiteindelijk op 1 juni 2007 op advies van een derde marktconform is vastgesteld. Voorts stellen zij dat het college ten onrechte heeft meegewogen dat geen ongerechtvaardigd onderscheid mag ontstaan tussen de volle eigenaar en de bloot eigenaar. Daarnaast voeren zij aan dat het college ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom het een korting van 50 procent toepast. Ten slotte wijzen zij erop dat zowel de SAOZ als Van Heesbeen tot de conclusie komt dat een drempel van 3 procent moet worden toegepast.
De Afdeling overweegt:
“35. De schade is het gevolg van verandering van de bestemming van het perceel (ofwel: directe planschade). Dat betekent dat artikel 6.2, tweede lid, van de Wro in dit geval niet van toepassing is. Dat laat onverlet dat, gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, onderzocht dient te worden of de schade van [appellant] c.s. binnen het normale maatschappelijke risico valt. Afhankelijk van de uitkomst van dat onderzoek, dient te worden bezien of en zo ja, in hoeverre de schade voor rekening van [appellant] c.s. dient te worden gelaten.
36. Schade die behoort tot het normale maatschappelijke risico dient redelijkerwijs ten laste te blijven van de aanvrager om een tegemoetkoming in planschade.
De vraag of schade tot het normale maatschappelijke risico behoort, dient te worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Verder is de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel van belang.
37. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil op grond van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
38. De Afdeling heeft in de uitspraak van 13 augustus 2014 overwogen dat het college zich door een deskundige dient te laten adviseren over welk deel van de schade van [appellant] c.s. tot hun normale maatschappelijke risico behoort. De SAOZ heeft in het nadere advies van december 2014 aan de hand van de hiervoor onder 36 vermelde maatstaven beoordeeld hoe groot het normale maatschappelijke risico van [appellant] c.s. is. In het besluit van 18 juni 2015 heeft het college het nadere advies op dat punt geheel ter zijde gesteld met de enkele stellingname dat de SAOZ niet alle van belang zijnde omstandigheden bij zijn advisering heeft betrokken. Daarbij heeft het college echter in het geheel niet gespecificeerd op welke punten het advies van de SAOZ niet voldoet en heeft het zelf een integrale beoordeling van het normale maatschappelijke risico gemaakt. De uitkomsten van de beoordeling door de SAOZ en het college lopen behoorlijk uiteen. De drempel van 3 procent van de waarde van het perceel op de peildatum onder het oude bestemmingsplan, die door de SAOZ is geadviseerd, komt neer op een aftrek van € 10.296,00, terwijl de door het college toegepaste korting van 50 procent van het schadebedrag tot een aftrek van € 90.741,34 leidt. Omdat het college geen afzonderlijke redenen voor afwijking van het nader advies heeft vermeld, is niet aan de maatstaf van artikel 3:50 van de Awb voldaan. Ook op dit punt is het besluit van 18 juni 2015 onzorgvuldig tot stand gekomen en niet deugdelijk gemotiveerd.
39. Het voorgaande laat overigens onverlet dat, gelet op het volgende, het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een deel van de schade redelijkerwijs voor rekening van [appellant] c.s. mag worden gelaten.
40. Het perceel bestond hoofdzakelijk uit grasland sinds het op 1 juni 1975 in erfpacht is uitgegeven. De erfpachter heeft het perceel tot de opzegging van de akte van erfpacht en opstal op 31 mei 2009 in het kader van zijn bedrijfsmatige activiteiten gebruikt. Op de belendende percelen zijn verschillende kassencomplexen opgericht, maar de percelen die zich bevinden aan de Berkelseweg, de Keulseweg en de Katwijkerlaan zijn vooral weidegronden met tussendoor enkele percelen met glastuinbouw. Het stopzetten van de verdere ontwikkeling van verspreide glastuinbouw en de concentratie van glastuinbouw in concentratiegebieden is neergelegd in het streekplan Zuid-Holland West van 19 februari 2003 en overstijgt daarmee de gemeentelijke grenzen van Pijnacker-Nootdorp. Omdat dit beleid op provinciaal niveau is ingezet, hebben meer gemeenten hiermee te maken gekregen en hieraan binnen de gemeentelijke planvorming nader invulling gegeven. De raad heeft in aansluiting hierop en in lijn met de Structuurvisie Pijnacker van oktober 2001 de bestemming van het perceel gewijzigd naar weide. De achtergrond hiervan is dat het perceel niet binnen een duurzaam glastuinbouwgebied is gelegen en er nog geen glastuinbouw op het perceel is opgericht. Een dergelijke ontwikkeling, die zich in meer gemeenten in Nederland zal voordoen, is als een normale maatschappelijke ontwikkeling te beschouwen.
41. Gedurende de periode waarin het perceel in erfpacht en opstal was uitgegeven, is geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot het realiseren van glastuinbouw en is het perceel als weidegrond in gebruik geweest. Omdat het perceel zich bevindt in een gebied waar meer percelen aan de Berkelseweg, de Keulseweg en de Katwijkerlaan in gebruik zijn als weidegronden en er verspreid glas voorkomt, lag het in de lijn van de verwachting dat de bebouwingsmogelijkheden die zien op glastuinbouw zouden vervallen. Dat deze ontwikkeling zich zou kunnen voordoen, volgde, zoals de SAOZ in het nader advies heeft uiteengezet, uit zowel het provinciale als het gemeentelijke beleid. Het vervallen van de bouwmogelijkheden past niet geheel binnen de structuur van de omgeving, omdat het belendende perceel wel bouwmogelijkheden kent en daar wel glastuinbouw aanwezig is. Dit laat echter onverlet dat het vervallen van de mogelijkheden te verwachten was, omdat het perceel niet in een concentratiegebied ligt en er al enige jaren de maatschappelijke ontwikkeling was om in dergelijke gebied geen verdere ontwikkeling dan wel oprichting van glastuinbouw toe te staan.
42. Voorts komt gewicht toe aan het gegeven dat aan de uitgifte in erfpacht inherent is dat de eigenaar niet vrijelijk over de eigendom van een perceel kan beschikken. Bij voortekenen van een nadelige planologische verandering is deze eigenaar, tenzij daaromtrent een specifiek beding is opgenomen bij de uitgifte in erfpacht, immers niet zonder meer in staat om binnen een redelijke termijn van de nog bestaande planologische mogelijkheden gebruik te maken, alvorens die komen te vervallen. Naarmate de termijn van de uitgifte in erfpacht langer is, neemt de kans toe dat beleidsinzichten gedurende deze termijn wijzigen, met als gevolg relevante beperkingen voor het realiseren van die planologische mogelijkheden en waardevermindering van het perceel. Dit is een omstandigheid die [appellant] c.s. kan worden toegerekend en die met zich brengt dat een deel van de schade op de voet van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro redelijkerwijs voor rekening van [appellant] c.s. dient te worden gelaten.
43. De Afdeling ziet in het voorgaande aanleiding voor het oordeel dat [appellant] c.s. met een korting op de tegemoetkoming in planschade van 50 procent van de waardevermindering, als door het college is toegepast, niet tekort zijn gedaan.”