Sedert de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening per 1 juli 2008 speelt ook in het planschaderecht het normaal maatschappelijke risico een rol. Bij indirecte schade, schade als gevolg van een planologische wijziging in de omgeving van de onroerende zaak waaraan de schade zich heeft voltrokken, geldt de forfaitaire drempel van artikel 6.2, tweede lid Wro. Deze drempel moet worden toegepast. Toepassing van dit artikellid leidt nauwelijks tot discussie. In artikel 6.2, eerste lid Wro is bepaald dat binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening blijft van de aanvrager. De toepassing van dit artikellid, die tot een hogere drempel of korting kan leiden, leidt tot veel jurisprudentie.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat aan dit lid zelfstandige betekenis toekomt. Bij de invulling van het begrip normaal maatschappelijk risico is het volgende van belang. Uit de toelichting van de Wro blijkt dat de wetgever uitdrukkelijk terug heeft willen grijpen op de toelichting bij het oorspronkelijke wetsontwerp inzake artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en op de in de jaren ’80 op basis daarvan geformuleerde jurisprudentie van de Kroon. Veelal is daarbij sprake van inbreuken welke niet verder gaan dan met de algemene sociale situatie in overeenstemming is, dan wel voortvloeien uit het gegeven dat een burger met anderen op een beperkt grondgebied leeft en nadelen daarvan voor lief heeft te nemen.
Voor de invulling die de Afdeling bestuursrechtspraak geeft aan het normaal maatschappelijk risico verwijs ik naar bijvoorbeeld AbRS 9 oktober 2013, zaaknr. 201209175/1/A2, waarin de Afdeling als volgt overweegt:
“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201113115/1/T1/A2) moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.”
Uit de tot nu toe ontstane jurisprudentie blijkt dat de volgende omstandigheden van belang zijn voor de vraag of de schade tot het normaal maatschappelijk risico kan worden gerekend.
In de eerste plaats komt naar mijn mening zelfstandige betekenis toe aan het begrip normaal maatschappelijke ontwikkeling. Het gaat om algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen zijn ook relevant indien deze nog niet hun weerslag hebben gevonden in het planologisch beleid.
Het criterium “liggen in de lijn der verwachtingen” ziet op een zekere vorm van voorzienbaarheid. Anders dan bij de normale voorzienbaarheid hoeft er geen sprake te zijn van een concreet en ter openbare kennis gebracht beleidsvoornemen. Er is sprake van abstracte voorzienbaarheid. Bepalend is voorts niet zoals bij de normale voorzienbaarheid het moment van aankoop van de onroerende zaak, doch is bepalend het moment onmiddellijk voorafgaand aan de planologische wijziging.
Voorts is de ruimtelijke structuur van de omgeving van belang. Beoordeeld dient te worden of de ontwikkeling naar haar aard en naar de omvang in de structuur van de omgeving past. Daarbij is niet de feitelijke structuur van de omgeving bepalen maar de planologische structuur van de omgeving. Zie AbRS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530.
Ook dient te worden onderzocht of de ontwikkeling past binnen het door de gemeente gevoerde planologisch beleid. Andersluidend beleid kan met zich meebrengen dat de ontwikkeling op deze plaats niet in de lijn der verwachtingen lag. Passend binnen het planologisch beleid dient naar mijn mening zo worden uitgelegd dat de ontwikkeling niet in strijd mag zijn met het planologisch beleid. Bij ontbreken van beleid kan van strijdigheid met beleid geen sprake zijn.
Ook de omvang van het nadeel is een relevante omstandigheid. Met betrekking tot de omvang van de schade kan in zijn algemeenheid worden gesteld dat naarmate de omvang van de schade per schade object toeneemt het moeilijker wordt om de (gehele) schade onder het normaal maatschappelijke risico te scharen Zie AbRS 30 mei 2012, zaaknr. 201104496/1/T1/A2. Ook de aard van het nadeel is een relevante omstandigheid. Het ene nadeel kan in een bepaalde situatie minder in de lijn der verwachtingen liggen dan het andere nadeel. In de relevante omstandigheden wordt ook de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager genoemd. Met betrekking tot deze afstand wordt in de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530 overwogen dat aan de omstandigheid afstand geen zelfstandige betekenis toekomt.
De Afdeling overweegt:
“Aan de korte afstand, daargelaten dat deze bij een inbreidingslocatie als het plangebied niet ongebruikelijk is, komt hier geen zelfstandige betekenis toe, omdat de omvang van de waardevermindering van de woningen wordt bepaald door de afstand van de woningen tot locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden, zodat het ervoor dient te worden gehouden dat de korte afstand reeds in de waardevermindering van de woningen is verdisconteerd.”
Op deze overweging is de Afdeling in latere uitspraken niet expliciet teruggekomen. Het afstandscriterium is mogelijk ontleend aan de oude Kroonjurisprudentie. Doch in deze jurisprudentie werd het criterium gebruikt in het kader van de planologische vergelijking en wel als onderdeel van de vraag of en in welke mate planologisch nadeel was opgetreden en niet in het kader van de vergoedbaarheid van de schade. Ook wordt de afstand als relevante omstandigheid meegenomen in het nadeelcompensatierecht. Zie bijvoorbeeld AbRS 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1205. Maar ook in oudere jurisprudentie komt een aan het planschaderecht vergelijkbare rechtsregel voor. In dat recht kan de afstand een rol spelen. In het planschaderecht speelt het criterium al een rol in de planvergelijking. Hoe dichter de onroerende zaak tot het gebied ligt waar de planologische wijziging heeft plaatsgevonden hoe groter de invloed van de planologische maatregel zal zijn.
Mogelijk wordt het afstandscriterium gebruikt bij de vraag of de litigieuze planologische wijziging op die (korte) afstand in de lijn der verwachtingen ligt, of eerst op grotere afstand mocht worden verwacht. Indien deze opvatting juist is kan dit ook worden ondervangen binnen de omstandigheid dat de ontwikkeling moet passen binnen de planologische structuur van de omgeving.
Voorts wijs ik op het volgende. Uit onder meer AbRS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530 volgt dat de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is en daarbij komt het bestuursorgaan beoordelingsruimte toe. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is. Het oogt als een marginale toetsing maar de jurisprudentie doet anders vermoeden. De Afdeling heeft een aantal zaken in afwijking van het besluit van het college en het aan het besluit ten grondslag liggende deskundigenadvies de drempel verhoogd naar 5 % van de waarde van de onroerende zaak voorafgaand aan de planologische wijziging. Ik wijs op AbRS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2071 en op de uitspraken van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:572 en 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1198 en 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2396, waarin een drempel van 5% is geaccepteerd. De drempel van 5% is relatief hoog in vergelijking tot de drempel van 2% die in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro is neergelegd, maar in de in de hierboven genoemde jurisprudentie werd een dergelijke drempel aanvaardbaar geacht. Ook in de uitspraken van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2543 en AbRS 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2502 werden hogere drempels toegepast.
Uit de uitspraak van de AbRS 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1653 volgt dat indien aan alle omstandigheden van het geval voldaan is, de drempel 5 % dient te bedragen. Een dergelijke drempel moet aanvaardbaar worden geacht.
NB: Dit artikel is in een enigszins andere opzet ook geplaatst in Nieuwsbrief 2 van september 2017 van het register Deskundigen Onteigening en Bestuursrechtelijke Schadevergoeding (DOBS).