AbRS 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1439, noodzakelijkheidseis bedrijfswoning Zaanstad.
In deze uitspraak was onder meer de vraag aan de orde of een in het bestemmingsplan opgenomen noodzakelijkheidseis bij bedrijfswoningen tot planologisch nadeel had geleid. In het bestemmingsplan was het begrip “bedrijfswoning of dienstwoning” omschreven als een woning in of bij een bedrijfsgebouw of op een bedrijfsterrein, kennelijk slechts bestemd voor bewoning door (het huishouden van) één persoon, gezin of andere groep personen, die behoort bij en waarvan de bewoning noodzakelijk is voor en verband houdt met de bedrijfsuitoefening of het beheer van het bedrijf of de instelling op het perceel waarop de woning zich bevindt.
De SAOZ had in haar advies van augustus 2013 over de noodzakelijkheidseis vermeld dat deze onder het oude bestemmingsplan niet gold en de invoering van die eis onder het nieuwe bestemmingsplan in principe wel tot een planologische nadeel, maar niet tot schade had geleid. Volgens de SAOZ werd de waarde van de bedrijfswoningzowel in de oude als de nieuwe situatie namelijk bepaald door het toegestane bedrijfsmatige gebruik van de onderliggende gronden, was het aanbod van bedrijfswoningen beperkt en zullen in de praktijk vooral ondernemers de bedrijfswoning betrekken voor wie het noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering bij het bedrijf te wonen. Daarbij had de SAOZ opgemerkt dat haar mening anders zou zijn als bedrijfswoningen vrij beschikbaar zouden zijn. Voorts werd opgemerkt dat alleen als op voorhand met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden gesteld dat niet aan de noodzakelijkheidseis kan worden voldaan, sprake is van een relevant planologisch nadeel. Het opnemen van die eis behoeft niet op voorhand tot gevolg te hebben dat daaraan niet kon worden voldaan, aldus de SAOZ.
Verder had de SAOZ opgemerkt dat, zo appellant al schade leed ten gevolge van de invoering van de noodzakelijkheidseis, dit voor zijn rekening diende te blijven. Volgens de SAOZ viel de ontwikkeling dat minder bedrijfswoningen waren toegestaan en daarbij de noodzakelijkheidseis werd gesteld, mede gelet op de omvang van de mogelijke schade, volledig binnen het normale maatschappelijke risico.
De Afdeling overweegt met betrekking tot de vraag of planologisch nadeel is ontstaan:
“Het in verweer ingenomen standpunt van het college dat [appellant] geen planologisch nadeel lijdt omdat de noodzakelijkheidseis reeds onder het oude bestemmingsplan werd toegepast, is niet juist. Ter zitting heeft het college verklaard dat die eis onder het oude bestemmingsplan werd toegepast in situaties waarin ruimte bestond voor een belangenafweging, als het bouwplan volgens dat bestemmingsplan niet was toegestaan en alleen met een vrijstelling van het college kon worden gerealiseerd. Die toepassing is voor een situatie als hier aan de orde niet relevant, nu bij een planvergelijking moet worden uitgegaan van hetgeen juist wel, maximaal, is toegestaan.”
In relatie tot de daardoor ontstane schade wordt overwogen:
“10.5. [appellant] haalt terecht aan dat voor beantwoording van de vraag of hij door invoering van de noodzakelijkheidseis schade lijdt, het gedrag van een redelijk denkend en handelend koper maatgevend is. De vraag is welke prijs een dergelijke koper zou hebben geboden onmiddellijk vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan en op het tijdstip direct daarna, uitgaande van hetgeen maximaal op grond van het oude en het nieuwe planologische regime kon worden gerealiseerd. Uit de adviezen van de SAOZ blijkt niet dat zij deze maatstaf heeft gehanteerd en voldoende rekening heeft gehouden met de noodzakelijkheidseis die onder het nieuwe bestemmingsplan is ingevoerd. Ten onrechte is de SAOZ ervan uitgegaan dat deze eis pas tot schade leidt als met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid vaststaat dat niet hieraan kan worden voldaan. Voor dit uitgangspunt bestaat geen grondslag.”
In relatie tot het normale maatschappelijke risico wordt overwogen:
“11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de tussenuitspraak van 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6492), komt aan artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, zelfstandige betekenis toe. Alleen die schade wordt vergoed, welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijk risico dat elke burger behoort te dragen. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel, aldus de tussenuitspraak van 5 september 2012.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
11.2. In dit geval is niet door middel van een taxatie inzichtelijk gemaakt in hoeverre [appellant] als gevolg van de invoering van de noodzakelijkheidseis schade, bestaande uit een vermindering van de waarde van het perceel, lijdt. Zo de invoering van die eis al in de lijn van de verwachtingen lag, betekent dit niet per definitie dat de gevolgen hiervan volledig onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt ook betekenis toe aan de vraag of de schade ten gevolge van een normale maatschappelijke ontwikkeling onevenredig is. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico kunnen worden betrokken en elkaar niet uitsluiten. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2009. Gelet hierop, heeft het college de vraag naar de omvang van de schade ten onrechte onbeantwoord gelaten. Het besluit op bezwaar is ook in zoverre onvoldoende gemotiveerd.”
Met betrekking tot het normale maatschappelijke risico wordt opgemerkt dat de Afdeling niet ingaat op de stelling van appellant dat de opname van de noodzakelijkheidseis in het geheel niet in de lijn der verwachtingen lag. Gezien de ligging van het perceel in van oudsher gemengd gebied, het conserverende karakter van het nieuwe bestemmingsplan en de vermelding in de plantoelichting dat het beleid erop is gericht de van oudsher aanwezige sterke menging van wonen en werken alsmede detailhandel te behouden en te stimuleren. Ook wordt er op gewezen dat de gemeenteraad gemotiveerd heeft afgezien van de invoering van de noodzakelijkheidseis in de bestemmingsplannen “Lintbebouwing Westzaan” en “Industrieterrein Molletjesveer”, die zijn vastgesteld in dezelfde periode als het litigieuze bestemmingsplan.
Ben benieuwd of in de einduitspraak dit nog aan de orde zal komen. Voorts wijs ik erop dat de SAOZ op volstrekt onjuiste wijze met het “aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid” criterium omgaat. Dit criterium dient te worden gebezigd om een uitzondering op de hoofdregel van maximale invulling te duiden. De SAOZ gebruikt het evenwel tegenovergesteld.